صندوق مصر السيادي: المبررات والمآلات

أقر مجلس النواب المصري مؤخرًا تشريعًا يقضي بإنشاء صندوقًا سياديًا باسم “صندوق مصر”، ويأتي الصندوق استجابة لوعود حكومية منذ عام 2016، حيث كان د أشرف العربي وزير التخطيط آنذاك أول من صرح بعزم مصر على إنشاء هذا الصندوق1 . ويمثل المناخ العام لأي فكرة مصدرًا مهمًا لتقويمها، وبخاصة في الحالة المصرية، بعد أن صادرت سلطة الانقلاب العسكري على الحياة السياسية في مصر، وأتت بمجلس نواب بعيدًا كل البعد عن الاختيار النزيه أو المشاركة الحقيقية للشعب المصري.
إن إصرار سلطة الانقلاب على إحكام قبضتها على المقدرات الاقتصادية له شواهد عدة، منها افساح المجال للجيش للسيطرة على الاقتصاد المدني، وكذلك تهميش دور القطاع الخاص، واختصار دوره في القيام بوظيفة مقاول الباطن لدى مؤسسات القوات المسلحة التي تقوم على أمر النشاط الاقتصادي المدني.
ففي الوقت الذي تسعى فيها مصر لطرح نحو 20 شركة ومؤسسة على مدار السنوات الثلاث القادمة، نجد الجيش يتوسع عبر مشروعاته في ساحة الاقتصاد المدني، وهناك أدلة كثيرة على هذا الأمر، أبرزها قيام الجيش في مطلع 2018 بتشغيل أكبر مصنع للأسمنت في محافظة بني سويف، بتكلفة بلغت نحو 1.1 مليار دولار2 ، في الوقت الذي يتم فيه إيقاف العمل بالشركة القومية للاسمنت في منطقة حلوان، وعرض المعاش المبكر على العاملين بالشركة والبالغ عددهم نحو 2300 عامل.
وتأتي تصرفات وقرارات الجيش الاقتصادية بعيدة عن متطلبات التنمية، ففي الوقت الذي ينفق فيه الجيش 1.1 مليار دولار على الاستثمار في قطاع الاسمنت، نجد أن مصر لديها فائض في إنتاج الأسمنت، حيث يبلغ حجم الانتاج السنوي قرابة 72 مليون طن، بينما الاستهلاك المحلي بحدود 54 مليون طن3 . وصناعة الأسمنت من الصناعات الملوثة للبيئة، وكثيفة استهلاك الطاقة، وكان الأحرى بقرار الجيش الاستثماري أن يتم توجيه هذا التمويل لأحد المجالات التي تعاني منها مصر من عجز، وتعتمد على الاستيراد في تدبير احتياجاتها، مثل زراعة القمح أو الفول أو الذرة، أو المجال الصناعي الذي تفتقد فيه مصر لكثير من المقومات. ولذلك نجد توصيات تقارير صندوق النقد الدولي منذ توقيع اتفاقه مع مصر في نوفمبر 2016، تركز على إتاحة الفرصة بشكل أكبر للقطاع الخاص في النشاط الاقتصادي، وإن كانت تلك التقارير تغض الطرف عن ذكر ممارسات الجيش وتفشي الفساد في الاقتصاد المصري.

لماذا أنشئ الصندوق؟

هناك حالة من عدم الشفافية تحيط بالرغبة في إنشاء الصندوق السيادي لمصر، فالصناديق السيادية في كافة الدول، تأتي في إطار وجود فائض مالي، تبحث الدولة من خلاله لتحقيق مصالحها الاقتصادية والسياسية في الخارج، وشهدنا هذا الدور من خلال تجارب الصين وروسيا والهند وكثير من الدول الصاعدة، وبرز دور هذه الصناديق على الساحة الدولية مطلع الألفية الثالثة، عندما شكت أمريكا وأوروبا من أن الصناديق السيادية للصين وروسيا تستهدف الأمن القومي لهما. بينما كانت أمريكا وأوروبا أكثر ترحيبًا بالصناديق السيادية للدول النفطية العربية، لبعدها عن ممارسات روسيا والصين.
ولكن مصر لا تمتلك تلك الفوائض المالية، بل مصر تعاني من فجوة تمويلية بموازنتها العامة، تصل إلى 438 مليار جنيه ( 24.5 مليار دولار )4 ، يتم تدبيرها عبر الاقتراض من الداخل والخارج، فضلًا عن دين عام تراكمي، بلغ 3.4 تريليون جنيه على صعيد المحلي و92.1 مليار دولار على الصعيد الخارجي. وخطة مصر خلال العام المالي 2018/2019 أن تقترض من 8 – 10 مليارات دولار.

الدلالات والمخاوف

إن خروج التشريع الخاص بالصندوق السيادي لمصر بهذه الصورة، يعكس مجموعة من الدلالات والمخاوف في آن واحد، وفيما يلي نتناول هذه الدلالات والمخاوف.

• الصندوق أنشئ بقانون خاص، على الرغم من أن مصر لديها الآلاف من الصناديق والحسابات الخاصة التي أنشئت على مدار عقود، ولكنها أتت في إطار القوانين القائمة، وليس لها خصوصية في التعامل مع الوضع الضريبي أو الاستثناء من اللوائح والقوانين الحكومية، أو تجاوز رقابة مجلس النواب.
• فالقانون رقم 53 لسنة 1973 بشأن الموازنة العامة للدولة نص في مادته 20 على “يجوز بقرار من رئيس الجمهورية إنشاء صناديق تخصص فيها موارد معينة لاستخدامات محددة، ويعد للصندوق موازنة خاص به طبقًا للقواعد والأحكام المنصوص عليها في هذا القانون ويسري بشأنها فيما يتعلق بتنفيذ أحكام هذا القانون القواعد الخاصة بالمؤسسات العامة”، ولكن سلطة الانقلاب لم ترغب بالتعامل وفق هذا القانون لأن الصندوق في هذه الحالة سيخضع لكافة اللوائح والقوانين المصرية، وكذلك رقابة الجهاز المركزي للمحاسبات، وعرض تقاريره على مجلس النواب، ومن ثم تكون بياناته متاحه لوسائل الإعلام والمجتمع المدني.
• فضلًا عن أن الانتقاد الذي يوجه لمناخ الاستثمار في مصر منذ سنوات، هو وجود غابة من التشريعات الاقتصادية، بسبب الاستثناءات في النشاط والمجال الواحد، فهل المقصود مزيد من التشريعات، على الرغم من وجود ما يسمح بإنشاء هذا الصندوق دون اللجوء لقانون خاص؟
• تأتي فكرة الاستحواذ على مقدرات الثروة الاقتصادية للدولة المصرية واضحة من بنود قانون الصندوق السيادي، فالمادة رقم 5 من القانون تعطي الصندوق الحق في الاستيلاء على أصول الشركات والمؤسسات العامة المملوكة ملكية خاصة للدولة، سواء كانت تلك الأصول مستغلة أو غير مستغلة، حيث تنص المادة على “لرئيس الجمهورية، بناء على عرض رئيس مجلس الوزراء والوزير المختص نقل ملكية أى من الأصول غير المستغلة المملوكة ملكية خاصة للدولة أو لأى من الجهات أو الشركات التابعة لها إلى الصندوق أو أى من الصناديق التي يؤسسها والمملوكة له بالكامل، وبالنسبة للأصول المستغلة يكون العرض من رئيس مجلس الوزراء والوزير المختص بالاتفاق مع وزير المالية وبالتنسيق مع الوزير المعنى، ويتم قيد تلك الأصول فى دفاتر الصندوق بالقيمة السوقية وفقًا لقواعد وإجراءات التقييم التي يحددها النظام الأساسي، وبما لا يتعارض مع الآليات والأحكام الواردة في المادة (8) من هذا القانون”. والنص بهذه الصورة يطلق يد القائمين على أمر الصندوق السيادي بالاستحواذ على ثروات تلك الشركات والمؤسسات بالكامل، وفي أي وقت. ولن يكون هناك تفرقة بين مشروعات رابحة أو خاسرة.
•   لم توضح مواد القانون، الطريقة التي سيتم بها تعويض هذه الشركات والمؤسسات عن الأصول المسحوبة منها، سواء كانت عقارات أو أراض أو أرصدة نقدية أو خطوط إنتاج .. إلخ. والوضع بهذه الصورة سوف يوجد خللًا كبيرًا في التقويم المالي لهذه الشركات، حيث تعتمد في ميزانيتها وفي تعاملاتها المالية مع غيرها، وبخاصة مع البنوك في حالة حاجتها للقروض، وتمويل استثماراتها.
• على الرغم من أن الصندوق سوف يعتمد في اطلاقه على مليار جنيه من الخزانة العامة، ويستكمل باقي رأس ماله من ضم الأصول العينية والنقدية المتاحة للشركات والمؤسسات العامة المملوكة للدولة، إلا أن فائض هذا الصندوق لن يحول للموازنة العامة للدولة، ولكن سيحتفظ الصندوق بما يحققه من فوائض مالية خلال ممارسة نشاطه. وهنا حالة تستوجب الاستغراب، كيف يتم الاستيلاء على أموال وأصول الدولة، ثم يكون نتيجة أعمال هذه الأصول (سواء من الاستثمار أو البيع أو الإيجار) يحتفظ به خارج الخزانة العامة للدولة. المفترض أن يكون هناك أداء إيجابي لوجود هذا الصندوق، وأن ما يتحقق من عوائد مالية يتم به حل مشكلات الموازنة العامة للدولة، وبخاصة ما يتعلق بالدين العام، فهذه الشركات والمؤسسات التي يتم الاستيلاء عليها لحساب الصندوق، هي جزء من مشكلات الدين العام في مصر، حيث كانت ترحل خسائرها إلى الموازنة العامة، كما أن هناك عدد لا بأس به من هذه الشركات (مثل شركة الغزل والنسيج بقطاع الأعمال العام) تتحمل الموازنة عجزها عن توفير المرتبات، وتساهم فيما يسمى برامج التأهيل لهذه الشركات. ولذلك ما ورد في المادة 10 من القانون غير مقبول، ويفتح الباب لأسئلة مشروعة تتعلق بالمحاسبة والمسائلة، أين ستذهب عوائد نشاط هذا الصندوق؟، فقد جاء في نهاية المادة 10 من القانون “ويُعد الصندوق قوائم مالية سنوية وربع سنوية، على أن يتم ترحيل الفائض من عام إلى آخر”.
• المادة 11 من القانون ألغت دور مجلس النواب، ولم تضع له اعتبر كونه أكبر جهة رقابية على أعمال السلطة التنفيذية، فجاء في نهاية المادة “وتعرض القوائم المالية السنوية وتقرير مراقب الحسابات وتقرير سنوى تفصيلي عن نشاط الصندوق وخطته للعام التالي على الجمعية العمومية للصندوق، تمهيدا لعرضها على رئيس الجمهورية خلال ثلاثة أشهر من انتهاء السنة المالية”. فالسلطة التنفيذية تراقب نفسها، رئيس الجمهورية هو المرجعية في كل شئ يخص الصندوق، وتقدم إليه التقارير النهائية، وكان جدير بمجلس النواب أن يحافظ على حق الشعب في الرقابة على هذا الصندوق، شأنه شأن باقي مؤسسات الدولة، فمن غير المقبول أن تتفرد السلطة التنفيذية وحدها بالتصرف في المقدرات المالية للدولة.
• المادة 13 و14 من القانون أعطت إدارة الصندوق الحق في الاستثناء من القواعد والنظم الحكومية، وهو ما يفتح الباب على مصراعيه في استقدام إدارات أجنبية، ووضع نظم مالية لا تتناسب وامكانيات مصر الحالية، والتي تتمثل في أزمة المالية.
• ثمة حالة من غياب للثقة نلمسها من خلال مواد قانون الصندوق السيادي، حيث تعطي مواد القانون انطباعًا لا يحتمل اللبس في غياب الثقة من قبل سلطة الانقلاب العسكري في مؤسسات الدولة المصرية، رغم حالة الإذعان التي تعيشها جميع أجهزة الدولة تجاه السلطة العسكرية بعد انقلاب يوليو 2013. فكون إدارة هذا الصندوق سيكون من صلاحياتها سحب الأصول غير المستغلة أو المستغلة من الشركات والمؤسسات المملوكة للدولة، فما هي مهمة هذا الجهاز الإداري الضخم للدولة المصرية. إن التحدي الحقيقي لإدارة ناجحة للتنمية ليس تركيز السلطة في يد قائد الانقلاب العسكري، أو مؤسسات القوات المسلحة، ولكن في حسن توظيف موارد مصر الاقتصادية، وتكليف الوزراء ومسئولي هذه المشروعات بالعمل على نجاحها ومحاسبتهم على ذلك عبر قواعد الإدارة الحديثة.

تساؤلات وإشكاليات:

إذا كانت حكومة الانقلاب العسكري تفخر بإنجازها لقانون الاستثمار، وكثيرًا ما يتحدث مسئولو الانقلاب عن إعجاب الهيئات الأجنبية بإنجاز هذا القانون، فلماذا لا تنجح الشركات والمؤسسات العامة في مصر في ظل هذا القانون الجديد؟ ولماذا يسعى الصندوق السيادي الجديد للحصول على مزايا من خلال استثناءه من القواعد والنظم الحكومية؟ إذا كان مناخ الاستثمار جاذبًا في مصر، ويستطيع الأجانب أن ينجحوا باستثماراتهم في مصر في ظل القانون الجديد، فلماذا يسعى الصندوق السيادي للتحرر من القواعد والنظم الحكومية؟
المادتان 15 و18 من القانون تناولتا تشكيل مجلس إدارة الصندوق وكذلك جمعيته العمومية، ونجد في تشكيل مجلس الإدارة أنه يضم ممثلين من وزارات التخطيط والمالية والاستثمار، ثم نجد في تشكيل الجمعية العمومية للصندوق بأنها تضم وزراء التخطيط والمالية والاستثمار. أي أن الوزراء سوف يحاسبون من قاموا بتعينهم في مجلس الإدارة!!! تعكس هذه الحالة رؤية خطيرة وتنم عن حالة الاستبداد والديكتاتورية التي تعيشها مصر، فالسلطة التنفيذية هي من تحاسب نفسها وتراجع أعمالها، ولا وجود للسلطات الأخرى، وبخاصة غياب مهمة الرقابة من قبل السلطة التشريعية الممثلة في مجلس النواب.
استحضر قانون الصندوق السيادي آفة التشريعات المصرية الخاصة بالإعفاءات الضريبية، على الرغم من أن مصر لم تجن من هذه الإعفاءات سوى الالتفاف على القوانين، وإهدار حق الدولة في تحصيل الضرائب. ففي ظل الإعفاءات الضريبية تخلفت مصر زراعيًا وصناعيًا وخدميًا على الرغم من المزايا الضريبية التي أعطيت زنيًا وجغرافيًا لأنشطة هذه القطاعات عبر المدن الجديدة والمناطق ذات الطبيعة الخاصة، والبنوك المتخصصة.
المادة 19 من القانون تشير في فقرتها الأولى إلى “تُعفى المعاملات البينية للصندوق والكيانات المملوكة له بالكامل من كافة الضرائب والرسوم وما في حكمهما، ولا تسري هذه الإعفاءات على توزيعات الأرباح ويحدد النظام الأساسي ضوابط التطبيق”. ونجد في هذا النص روح المؤسسة العسكرية التي تحظى بهذه الإعفاءات الكاملة لمؤسساتها على الرغم من ممارستها لأنشطة مدنية، وتهدف للربح، ولا تقتصر أنشطتها على المؤسسة العسكرية.
ووفق معايير اقتصادية بحتة، ما هو السبب الذي بموجبه يحصل مثلًا صندوق فرعي يتبع الصندوق السيادي يمارس النشاط الصحي على إعفاء ضريبي على مشترواته من الأدوية والمستلزمات الطبية والعدد والآلات ووسائل النقل، بينما من يمارس نفس النشاط من القطاع الخاص أو قطاع الأعمال العام يدفع كامل الضرائب والجمارك والرسوم. هل هذا يعكس حالة من المنافسة العادلة؟ إن ذلك لا يعني إلا رغبة السلطة العسكرية في أن يكون هذا الصندوق أحد أدوات تحقيق مزيد من السيطرة على مقدرات الاقتصاد المدني في مصر.
إذا كان الغرض من إنشاء هذا الصندوق هو النهوض بإمكانيات مصر الاقتصادية، وتوظيف أفضل لمواردها وأصولها المالية، فالأولى أن يحافظ الصندوق على إيرادات الدولة من الضرائب، لا أن يهدرها عبر هذه الإعفاءات.. فهل من العدالة الضريبية أن تعفى مؤسسات ومشروعات هذا الصندوق من الضرائب بينما أصحاب العربات المتنقلة التي تقدم الوجبات الشعبية يخضعون للضرائب، أو أن تتحدث الدولة عن سعيها لضم مؤسسات القطاع الخاص غير المنظم للاقتصاد المنظم، بغية تحصيل ضرائب بمعدلات أكبر مما هي عليه، وهذا القطاع بطبيعته يضم المنشآت الصغير ومتناهية الصغر.. فمن أولى بالإعفاء الضريبي؟

ختامًا:

حالة السيسي بإنشاء الصندوق السيادي بقانون خاص، ليست حالة فريدة في مصر، فالهيئة العامة للاستثمار أنشئت بقانون خاص، وكذلك هيئة التنمية السياحية، وغيرهما من كيانات، ولكن بقيت مصر كما هي ولم تجن من تلك المؤسسات شيء، سوى تميز ظالم من خلال حصول العاملين بهذه الهيئات على مرتبات أعلى من نظرائهم في باقي مؤسسات الدولة، وسعى معظم مسئولي الدولة وبرلمانيها لتوظيف أبنائهم ومعارفهم في هذه الهيئات. ونحسب أن صندوق مصر السيادي لن يختلف كثيرًا عن هذه الكيانات، وأن أحد الأهداف الرئيسة من إنشائه هو تسريع عمليات الخصخصة دون أن يكون هناك رقيب أو حسيب على قرارات بيع أصول الدولة.

---

الهامش