الإشكاليات العشر للصندوق السيادي المصري

الإشكاليات العشر للصندوق السيادي المصري

تمهيد:

في منتصف القرن العشرين، عرف العالم العربي التجربة الأولي لتأسيس صناديق الثروة السيادية (sovereign wealth funds )، حيث أنشأت دولة الكويت أول صندوق ثروة سيادي عام 1953 بغرض استثمار عائدات النفط باسم مجلس الاستثمار الكويتي^{[1] ،} وتوالى بعدها تأسيس صناديق للثروة السيادية في دول أخري، حتي جاوزت في الوقت الحالي مائة صندوق. وعرف العالم أنماطاً من الصناديق المالية التي تنشئها الدول، والتي تستثمر من خلالها أصولها وفوائض ميزانها التجاري، وهي في أغلب نماذجها صناديق تستثمر العوائد النفطية كالصندوق العام للمعاشات بالنرويج صاحب التصنيف الأول عالمياً، وصندوق هيئة الاستثمار الكويتي، وجهاز الإمارات للاستثمار، وصندوق هيئة النقد السعودي، وذلك كون النفط يحقق عوائد ضخمة من العملات الأجنبية تمثل سيولة كبيرة فائضة عن حاجة الدول، يليها الصناديق التي يتم تمويلها بفوائض ميزان المدفوعات أو عوائد الخصخصة.

والفكرة الرئيسة لصناديق الثروة السيادية هي استثمار الفوائض، وحسن إدارتها وعدم تبديدها، وادخارها للأجيال القادمة، وهو ما يتوافق أكثر مع سياسات الدول البترولية الغنية، أو الصناعية الكبرى التي تتعاظم قدراتها المالية وأصولها الكبيرة مع الوقت بقدر يفوق ما تحتاجه لرفاهة شعوبها وعيشهم الكريم. أما الصندوق السيادي المصري فيعتمد حتي اللحظة إما على مبالغ انتقلت إليه من موازنة الدولة التي يتعاظم فيها حجم الدين أو من متحصلات تسييل بعض الأصول المملوكة للدولة وإزالة النفع العام عنها لتمكين الصندوق من التصرف فيها بالبيع أو الاستثمار، وهو ما يجعله مغايراً لفكرة الاعتماد على الفوائض.

وقد حددت نشرة صندوق النقد الدولي خمسة أنواع لصناديق الاستثمار الحكومي^[2] وصناديق الثروة السيادية بالنظر للهدف الذي أنشأت لأجله وهي:

1ـ صناديق الاستقرار، التي يتمثل هدفها الأساسي في حماية الميزانية والاقتصاد ككل من تذبذبات أسعار السلع )النفط في العادة).

2ـ صناديق الادخار للأجيال القادمة، التي تهدف إلى تحويل الأصول غير المتجددة إلى حافظة أصول أكثر تنوعا.

3ـ شركات استثمار الاحتياطيات ويتم إنشاؤها لزيادة العائد على الاحتياطيات النقدية.

4ـ صناديق التنمية: التي تساعد في العادة على تمويل المشاريع (الاجتماعية الاقتصادية).

5ـ صناديق احتياطيات طوارئ التقاعد التي تغطى من مصادر بخلاف (اشتراكات الأفراد في معاشات التقاعد وتغطية التزامات التقاعد الطارئة غير المحددة في الميزانية العمومية للحكومة.

كما عرَّفه معهد صناديق الثروة السيادية ((SWFI بأنه صندوق أو كيان استثماري مملوك للدولة يتم إنشاؤه عادة من فوائض ميزان المدفوعات، ريع عمليات الخصخصة، العملات الأجنبية، مدفوعات التحويل الحكومية، الفوائض المالية، أو المتحصلات الناتجة عن صادرات الموارد)^[3]

وفي إطار هذه الاعتبارات تسعى هذه الورقة لبيان الإشكاليات الرئيسية للمنظومة التشريعية الخاصة بالصندوق السيادي المصري وأثر هذه الإشكاليات على الغرض الذي حدده القانون لإنشاء الصندوق من تعظيم الأصول والأموال التي تسلم له من أجل الأجيال القادمة، وبحث إمكانية تسبب هذه الإشكاليات في تبديد الأصول والثروة التي تحال إليها بدلاً من حفظها.

التطور التشريعي والطبيعة القانونية لصندوق مصر السيادي

تم تأسيس (صندوق مصر) بالقانون رقم 177 لسنة 2018^[4] وأطلق عليه إعلامياً اسم (ثراء) قبل تغيير الاسم إلى (صندوق مصر السيادي للاستثمار والتنمية) وفق تعديل تشريعي لاحق^[5] ، والسبب كما أعلنه مدير الصندوق التنفيذي “أيمن سليمان” (إن استبدال مسمى الصندوق من “ثراء” إلى “صندوق مصر السيادي للاستثمار والتنمية”، ليكون معبّراً عن الغرض من إنشائه وطبيعة عمله وإعلاء اسم مصر)^([6])

ثم أصدر رئيس مجلس الوزراء القرار رقم 555 لسنة 2019 بالنظام الأساسي لصندوق مصر^[7]

وفي سبتمبر 2020 أنشأ مجلس إدارة صندوق مصر السيادي أربعة صناديق فرعية:

• صندوق مصر الفرعي للمرافق والبنية الأساسية
• صندوق مصر الفرعي للخدمات المالية والتحول الرقمي
• صندوق مصر الفرعي للسياحة والاستثمار العقاري وتطوير الآثار
• صندوق مصر الفرعي للخدمات الصحية والصناعات الدوائية

ثم صدر تعديل لقانون الصندوق السيادي بالقانون رقم 197 لسنة 2020^[8] شمل تغيير اسم الصندوق لـ “صندوق مصر السيادي للاستثمار والتنمية” وإضافة واستبدال بعض المواد كما سيأتي لاحقاً.

وبموجب القانون يتمتع الصندوق بشخصية اعتبارية مستقلة، وأمواله من الأموال المملوكة للدولة ملكية خاصة وليست أموالاً عامة، كما أن له موازنة مالية مستقلة يتم فيها ترحيل الفائض من عام لآخر. واعتبره القانون شخصاً من أشخاص القانون الخاص أيا كانت نسبة مساهمة الدولة أو قطاع الأعمال أو القطاع العام، ونص القانون على عدم تقيد الصندوق بالقواعد والنظم الحكومية. ويشكل الصندوق بقرار من رئيس الجمهورية مجلس إدارة وجمعية عمومية، ويعين مجلس الإدارة مدير تنفيذي يمثل الصندوق أمام القضاء والغير.

وحسم القانون الغرض الرئيس من إنشاء الصندوق السيادي، وهو تحقيق الاستغلال الأمثل للأموال والأصول التي يعهد للصندوق إدارتها لتعظيم قيمتها من (أجل الأجيال القادمة)^[9] ، وبقدر ما في هذا الغرض من توجه محمود يحسب للنظام كون حبس بعض الأصول والأموال للأجيال القادمة يتفق وتوجهات النظم السياسية الرشيدة، لكن ما اتخذه القانون من تدابير وضوابط للصندوق يتعارض بشكلٍ كبير مع هذه الوجهة ويتناقض مع متطلباتها.

وهو تحديداً ما تقوم هذه الدراسة بتفنيده في عشر إشكاليات تشريعية تخص الصندوق السيادي المصري.

الإشكالية الأولي: الصندوق من أشخاص القانون الخاص وأمواله أموال خاصة

وفق هذه الوضعية يصير الصندوق إلى حدٍ كبير شبيها بالشركات الخاصة التي تخضع لضوابط القانون الخاص وقوانينه من المدني والتجاري والاستثمار، ما يعني فقدان الصندوق للحصانة القانونية الممنوحة لأموال الدولة العامة التي تمنع من الاستيلاء أو الحجز أو وضع اليد عليها أو تملكها بالتقادم، كما تغيب بالتبعية آليات الرقابة على الأموال العامة وهو ما يعني بالضرورة تحرر الصندوق من قوالب وأشكال التعاقدات التي تستلزمها طبيعة الأموال العامة، وهو بالفعل ما نصت عليه صراحة المادة 14 من القانون (عدم تقيده بالقواعد والنظم الحكومية)^[10] .

ولعل المقصد من هذه الطبيعة القانونية المرنة، هو الرغبة في توفير مساحة أكبر من حرية الحركة تمكِّن إدارة الصندوق من إنجاز أهدافه وتحقيق ربحية أعلى لأمواله وأصوله، إلا أن ذلك قد يجعل أموال الصندوق وممتلكاته في (مهب الريح) عرضة للضياع وفق قواعد المضاربة والعرض والطلب وهو ما يتعارض بالأساس مع الغرض من إنشاء الصندوق في الحفاظ على أمواله وأصوله واستغلالها الأمثل لتعظيم قيمتها من (أجل الأجيال القادمة) ما يحتاج ضمانات أقوي وضوابط أشد ومظلة قانونية أدوم، وكان الأنسب لهذا الغرض اعتبار أمواله أموالاً عامة ووجوب اعتباره شخصاً من أشخاص القانون العام، وليس الخاص كما نص القانون.

الإشكالية الثانية: تشكيل المجالس القيادية للصندوق

منح القانون رئيس الجمهورية دون غيره الحق المطلق في تشكيل المجالس القيادية، فهو الذي ينفرد بتعيين كلً من مجلس الإدارة ^[11] والجمعية العمومية^[12] . وتركيز آليات التعيين في يد رئيس الجمهورية وحده يمثل إشكالية، فمجلس الإدارة يدير الصندوق وهو بمثابة المالك لأمواله وأصوله، والجمعية العمومية معنية بتقييم أدائه ومراجعة قراراته، وانفراده بالأمر يعد افتئات على المجالس الرقابية المنتخبة التي من الضروري مشاركتها في الاختيار لا سيما وأن دائرة عمل الصندوق تمتد للأجيال القادمة والتي تخرج بطبيعة الحال عن ولاية الرئيس وإرادته المنفردة. والحاصل أن القانون والنظام الأساسي للصندوق لم يكتف بمنع البرلمان بغرفتيه من المشاركة في اختيار التشكيل القيادي للصندوق بل خلا من أي اختصاص رقابي لهما على أعمال الصندوق.

وأضاف النظام الأساسي الذي أصدره رئيس الوزراء^[13] اختصاصاً آخر^[14] لرئيس الجمهورية يمكّنه من إنهاء عضوية أعضاء مجلس الإدارة أو الجمعية العمومية، وهو اختصاص يكمل حلقة الانفراد التي تتنافي مع الاستقلال الذي نصت عليه مواد القانون^[15] رغم أن النظام الأساسي يأتي في درجة أقل من القانون ولا ينبغي أن يستحدث اختصاصات لم يتناولها القانون.

الإشكالية الثالثة: غياب آليات الرقابة والمحاسبة الدستورية

خلا قانون الصندوق و نظامه الأساسي من أية إشارة للرقابة البرلمانية، ولا يعد من قبيل الرقابة البرلمانية ما أورده تعديل المادة 11 التي نصت على (ويتم إرسال نسخة من القوائم المالية السنوية للصندوق إلى رئيس مجلس النواب خلال ثلاثة أشهر من انتهاء السنة المالية)^[16] فالنص يتضمن إرسال القوائم المالية لرئيس مجلس النواب فيما يشبه الالتزام الأدبي الذي لا يترتب عليه إجراء كونه خلا من ذكر ما يخص استدعاء المسئولين أمامه للنقاش فضلاً عن المساءلة والمحاسبة.

كما استبعد القانون رقابة الجهاز المركزي للمحاسبات، كون الصندوق جهة خاصة وأمواله ليست أموالاً عامة كي تنطبق عليها رقابة الجهاز بشكل تلقائي، ولم يكتف القانون بهذا الاستبعاد الضمني بل أكد عليه صراحة علي عدم تقيد الصندوق بالقواعد والنظم الحكومية، كذلك نص علي عدم سريان القواعد المنصوص عليها في أي تشريع آخر ينسحب ذلك علي قانون الجهاز المركزي للمحاسبات، أما ما قررته المادة 11 من تولي اثنين من المراقبين مراجعة حسابات الصندوق أحدهما من الجهاز المركزي للمحاسبات فلا يعبر عن الرقابة المقررة وفق قانون الجهاز والتي تمكنه من (فحص) المستندات و(التفتيش) على السجلات و(تقديم الملاحظات) و(إلزام) الجهات المختلفة بالرد عليها، كما أنه وباعتباره جهاز مستقل تابع للرئاسة لا (يرفع) تقريره لرئاسة الجمهورية، ويقتصر دور المراقب على هامش ضيق من المراجعة (وليس الرقابة) على القوائم المالية السنوية تعرض في تقرير على الجمعية العمومية للصندوق ضمن تقارير نشاط الصندوق وخطته الاستثمارية، هذه القوائم المالية لا تُعرض علي الجمعية العمومية إلا بعد موافقة مجلس الإدارة^[17] وتخضع لمناقشة واعتماد الجمعية العمومية^[18] ما يعني أن ما يقدم لرئيس الجمهورية أو يرسل لرئيس البرلمان ليس تقرير الجهاز المركزي للمحاسبات بذاته بل تقرير الجمعية العمومية بعد النقاش والاعتماد والذي يخلو – بداهةً – من أي إشارات إدانة قد يحملها تقرير مراقب حسابات الجهاز المركزي للمحاسبات فالقانون قد أوجب علي الجمعية العمومية إبراء ذمة أعضاء مجلس الإدارة عن السنة المالية المنتهية!^[19]

وفق ما قرره القانون، لا يشارك المحاسب المعين من الجهاز المركزي للمحاسبات في رقابة أو مراجعة حسابات الصناديق الفرعية (بالرغم من كونها الأوعية الفعلية لأموال الصندوق السيادي).

وإذا كانت الإدارة الحديثة تضمن للمؤسسات آليات المحاسبة والرقابة الذاتية، فإنه فيما يخص الصندوق فالرقابة الذاتية رخوة؛ ويدلل علي ذلك ما ورد بالنظام الأساسي ضمن البنود الخاصة بالرقابة على الصناديق الفرعية، حيث قرر أنه في حال اشتملت نتائج فحص تقارير تلك الصناديق على مخالفات جسيمة تهدد استقرار أوضاع الصندوق يكون لمجلس الإدارة اتخاذ واحد من مجموعة تدابير هي (توجيه تنبيه للصندوق الفرعي، المطالبة بدعوة مجلس إدارته للانعقاد، وقف نشاط الصندوق الفرعي لثلاثين يوم وتحديد ما يتخذ من إجراءات خلال الوقف) دون أي إشارة تفيد إحالة المخالفات الجسيمة للنيابة العامة أو الإدارية أو أي جهة تحقيق إدارية أو برلمانية أو حتي مستقلة، ما يمثل مسلكاً غريباً قد يستر المخالفات لا سيما والقانون أعطى آلية إبراء الذمة -كما قدمنا- للجمعية العمومية وليس لجهة مستقلة عن الصندوق!

الإشكالية الرابعة: تحصين قرارات الصندوق من التقاضي

لرئيس الجمهورية نقل ملكية أي أصل من أصول الدولة المستغلة أو غير المستغلة لملكية الصندوق^[20] وله بطبيعة الحال كامل الصلاحية لإصدار قرارات بإزالة النفع العام عن هذه الأصول^[21] ، وقد يكون الأصل المنقول علي درجة كبيرة من الأهمية التي لا ينبغي معها إزالة صفة النفع العام عنه وبالتبعية نقله لحوزة صندوق لا يتمتع بضوابط كافية تحفظ أملاك الدولة، فضلاً عن احتمالية إساءة استخدام السلطة المطلقة الممنوحة لرئيس الجمهورية، ما يستلزم وفق الدستور وقواعد الشفافية المتعارف عليها في النظم السياسية ألا تحصن هذه القرارات من الطعن.

فقاعدة الصفة والمصلحة المقررة بقضاء مجلس الدولة والقضاء الدستوري والعادي تتيح طرق الطعن أمام كافة المواطنين لوجود مصلحة أساسها المواطنة، كما تتيح قيام أعضاء المجالس النيابية والأجهزة الرقابية إقامة الطعون بموجب الصفة أو التكليف الوظيفي، إلا أن القانون قَصَرَ حق الطعن في قرار رئيس الجمهورية بنقل الأصول للصندوق على أطراف التصرف وهما الجهة المالكة للأصل أو الصندوق المنقول له الملكية دون غيرهما وهو ما يمثل مخالفة دستورية واضحة^[22] كما يمنع المحاكم من استخدام سلطتها التقديرية إذ أوجب عليها أن تقضي من تلقاء نفسها بعدم قبول الطعون المقدمة من غير أطراف التعاقد التي حددتها مواد التحصين^[23] .

ولا يخفف من غلواء نصوص التحصين تلك ما نصت عليه من حق التقاضي لأصحاب الحقوق الشخصية أو العينية على الأموال محل القرار، لامتلاك السلطة حق إصدار قرار نزع ملكية للمنفعة العامة يزيل تلك العقبة ومن ثم إزالة صفة النفع العام ونقل الأصل بلا أي عقبة للصندوق السيادي.

مواد التحصين إذاً قد منعت الشعب وقواه المجتمعية ذات الصفة من حق الطعن على تلك القرارات ولعل ذلك تفادياً لما تم سابقاً من إجراءات اتخذها مجلس الدولة بخصوص جزيرتي تيران وصنافير أحرجت النظام وهزت من نهائية إقراراته.

الإشكالية الخامسة: الصلاحيات المطلقة لمجلس الإدارة

من الطبيعي أن يتمتع مجلس الإدارة في أي مؤسسة اعتبارية مستقلة بصلاحيات واسعة ومرنة ما يمكنه من أداء مهامه، لكنها في الوقت ذاته ينبغي أن تُحد بحدود معقولة في قوانين إنشائها من رقابة محكمة، وآليات متابعة معتبرة، تهذب الشطط وتحفظ الحقوق، ثم تتقيد بجملة من القوانين العامة الحاكمة للأطر المالية والتعاقدية التي تلتزم بها كافة المؤسسات المالية للدولة، وهو ما غاب في حالة الصندوق السيادي، فمن جهة هناك رخاوة في آليات الرقابة والمتابعة الذاتية، ومن جهة أخري أُعفِي الصندوق من التقيد بالقواعد والنظم الحكومية، كما نص قانون تأسيسه في أكثر من موضع^[24] وهو ما يجعل هذه الصلاحيات المطلقة وغياب آليات الرقابة والحوكمة مصدر خطر على الأصول والأموال التي في حوزة الصندوق إن أضفنا لها إجراءات التصفية وحل الصندوق التي أقرها القانون (وهو ما سيتم الحديث عنه بالتفصيل في موضع لاحق)

بخلاف البيع، لمجلس الإدارة إمكانية رهن أي من أصول الصندوق ضمانا لتمويل مشروعاته، كما يحق له الموافقة على عقود الصلح والتسوية واتفاقيات التحكيم، وهي اختصاصات لا ينبغي أن تجتمع بأي حال في يد جهة واحدة، فكيف تقوم ذات الجهة بالرهن ثم توافق على التسوية أو الصلح! وهو ما يوفر بيئة متساهلة إجرائياً ومعينة علي الفساد.

الإشكالية السادسة: حرية التصرف في الأصول

وفق مهمة هذه الصناديق أن تقوم بالبيع والشراء والاستثمار بكافة الصور، كونها تهدف إلى زيادة أرصدتها ورفع ملاءتها المالية ومكاسبها، ولاعتمادها في الأصل على استثمار سيولة نقدية تمثل فوائض ميزانيات الدولة من بيع النفط أو أموال المعاشات والتقاعد مثلاً، لكن فيما يخص الصندوق السيادي المصري فإن الوضع مختلف بعض الشيء، كونه يعتمد بشكل أساسي على نقل أصول الدولة المستغلة وغير المستغلة لملكيته، فكيف يصرح له بالبيع المطلق دون ضابط قانوني، لا سيما وأن طبيعة الأصول التي نقلها رئيس الجمهورية لملكية الصندوق بعد إزالة صفة النفع العام عنها تعزز هذا التخوف، فقد ضمت هذه القرارات أصولاً تاريخية مثل مبني وزارة الداخلية القديم ومجمع التحرير^[25] وأصولاً أخري ذات قيمة عالية وتحتل مواقع مميزة مثل مقر الحزب الوطني ومباني معهد ناصر^[26] ، فالبيع غير المشروط أو التأجير المنتهي بالتملك قد يسبب حياداً عن أغراض الصندوق، والأولي الاحتفاظ بالأصول العقارية والثابتة لأنها لا تعوَّض في المستقبل، كما أن استثمارها مع إبقاء ملكيتها وقفاً للأجيال القادمة يتناسب مع الغرض الأساسي من إنشاء الصندوق.

الإشكالية السابعة: التوسع في سياسات الاقتراض وإصدار السندات والصكوك

الغرض الرئيس للصندوق هو الاستثمار لأجل الأجيال القادمة وهو والتوسع في سياسات الاقتراض لا يجتمعان، إذ كيف يتم تجنيب أموال وأصول للأجيال القادمة ثم يرتب عليها ديون لقروض بلا أي ضوابط، ربما تذهب فوائدها وخدمات الدين فيها بأصول الصندوق الضامنة للقرض، وأمواله السائلة المتحصلة من الاستثمار، ثم تترك خدمات الدين وفوائده في ذمة الأجيال القادمة، فتكون مدينة من حيث أريد لها الثراء! كما تتعارض أيضاً فكرة إصدار الصكوك والسندات مع الهدف من الصندوق كونها ترتب حقوقاً في الملكية قد تمكن حامل الصك أو السند من الحجز على الأصول الضامنة للدين سنداً أو صكاً.

الإشكالية الثامنة: غياب آليات ضبط الاستثمار الأجنبي

ترك القانون مطلق الحرية لمنظومة الصندوق في تحديد الفرص الاستثمارية وطرق الترويج والتسويق وجذب الاستثمار دون وضع أي ضوابط تحمي المقدرات الاستراتيجية للبلد من التَفلُت، ودون حظر بعض المجالات على الاستثمار الأجنبي بل لم تضع نسب مئوية آمنة لهذا الاستثمار تجعل الرجوع منه ميسورة، كأن يكون رأس المال الأجنبي أقل من 50% مثلاً، من جهة أخري لا يخضع الصندوق وتوابعه للقواعد والضوابط الحكومية أو التشريعات القائمة (كما أوضحنا في الإشكاليات السابقة) فلا قانون إلا قانونه ولا قرار يعلو فوق قراره، فكل القوانين والقرارات الخاصة بالاستثمار الأجنبي لا تنطبق هنا، كما أن القضاء ليست له ولاية مطلقة أو سلطة تقديرية إلا ما يقرره فقط أطراف الاتفاقات التي ابرمها الصندوق.

الإشكالية التاسعة: تداخل مهام الجهات الحاكمة للصندوق

للصندوق أكثر من جهة إدارية في القانون والنظام الأساسي.

أولا: الجهات الإدارية الواردة بالقانون أو النظام الأساسي للصندوق:

1ـ الجمعية العمومية: هي الجهة الأعلى في صندوق مصر السيادي يترأسها رئيس مجلس الوزراء، ويشارك في عضويتها عدد من الوزراء وكبار موظفي الدولة، وعدد من ذوي الخبرة في عدة مجالات^([27]) ومهامها تدور حول المتابعة والتقييم والاعتماد.

2ـ مجلس إدارة الصندوق السيادي: يأتي في المستوي الثاني^[28] ويختص بمهام وضع الرؤية، والاستراتيجيات، والسياسات، ومتابعة الأداء، وتشكيل اللجان، واعتماد الخطط الاستثمارية

3ـ المدير التنفيذي للصندوق: يمثل الصندوق في صِلاته مع الغير وأمام القضاء، ويختص باقتراح الخطط والموازنات وتنفيذها بعد موافقة مجلس الإدارة، ويعد خطط العمل ومؤشرات الأداء، وتعيين العاملين، والتعاقدات مع الموظفين، وإبرام الاتفاقيات والعقود، وفق الصلاحيات الممنوحة من مجلس الإدارة.

ثانيا: جهات لم ترد في القانون أو النظام الأساسي:

اللجنة التنفيذية العليا، هذه اللجنة وردت في لائحة النظام الأساسي لصندوق مصر الفرعي للخدمات المالية والتحول الرقمي وعرفها بكونها اللجنة المؤسسة بصندوق مصر بموجب قرار المدير التنفيذي لصندوق مصر السيادي بتاريخ مايو 2020

نماذج لتداخل المهام بين هذه المستويات الإدارية:

1ـ مجلس إدارة صندوق مصر السيادي يقوم بجانب مهمته بمهام الجمعية العمومية فيما يخص الصناديق الفرعية، وهو بذلك يخلط بين مهام الرقابة والمتابعة كجمعية عمومية، ومهام وضع السياسات واعتماد الرؤية والتقارير كمجلس إدارة، ما يصنع بيئة مضطربة أحد شواهدها تداخل المصالح فيما يخص التصفية أو الحل مثلاً (كما سيأتي بيانه لاحقا)، كما أنه يؤدي لخلق بيئة فساد لجمع ذات المستوي الإداري بين مهمتين تمكناه في أدني درجاتها من ستر أخطائه عن الجهات الأعلى.

2ـ اللجنة التنفيذية العليا تمتلك فيما يخص الصناديق الفرعية صلاحيات أكبر من الجمعية العمومية للصندوق الفرعي، رغم كونها لجنة معينة من المدير التنفيذي المعين بدوره من مجلس إدارة صندوق مصر السيادي الذي يمثل الجمعية العمومية لهذه الصناديق وهو ما يؤدي لتداخل كبير في المهام وتحكم مستويات أقل إدارياً في مستويات أعلي.

الإشكالية العاشرة: طريقة تصفية وحل الصناديق والتخارج منها

لم ينص القانون على طريقة التصفية رغم أهميتها، واكتفى بإحالتها إلى النظام الأساسي ليحدد آليات حل الصندوق وتصفيته. وبدوره منح النظام الأساسي حق اقتراح حل الصندوق أو تصفيته للجمعية العمومية، وميز بين تصفية الصناديق الفرعية أو الصندوق السيادي الرئيسي.

أولاً: حل الصندوق السيادي وتصفيته

الباب الحادي عشر من النظام الأساسي للصندوق السيادي وضع عنوانا فرعياً بعنوان (الحل بسبب الخسائر الجسيمة) وهو ما قرر سبباً وحيداً للحل أو التصفية وهو (الخسائر الجسيمة) وصورته كما حددها القانون بلوغ الخسائر نسبة 50% من رأس مال الصندوق المصدر، عندها يجب على مجلس الإدارة دعوة الجمعية العمومية للنظر في استمرار الصندوق أو حله وللجمعية العمومية هنا صلاحيات إصدار أحد القرارات التالية:

استمرار عمل الصندوق أو اقتراح حله بقانون، في حالة عدم اتخاذ قرار بالحل تصدر الجمعية قرارها بتغطية كل الخسائر أو بعضها من الاحتياطي القانوني^[29] للصندوق مع التزام الصندوق بإعادة الاقتطاع لحساب الاحتياطي القانوني.

لم يذكر القانون أو النظام الأساسي أي بيان لطبيعة تلك الخسائر الجسيمة، أو الإجراءات الخاصة بالمتسبب فيها، أو إحالته للأجهزة الرقابية أو النيابة العامة، ما يجعلنا أمام إجراءات ضعيفة مقارنة بما تم نقله للصندوق من أصول الدولة المميزة ومنحه الحق في التصرف فيها بكافة أنواع التصرف بما في ذلك بيعها، فهل تكفي هذه الإجراءات لحماية هذه الأصول من الخسائر الجسيمة المتعمدة مثلاً أو التي ترتبت على إهمال، وهل يكفي لمعالجة هذه الأمور مجرد السير في إجراءات الحل أو التصفية مباشرةً، دون محاسبة المتسبب فيها بل وبمشاركته، وهل تنسجم مثل هذه قرارات مع صندوق يدخر أمواله للأجيال القادمة.

ثانيا: تصفية الصندوق الفرعي

وفق النظام الأساسي لصندوق مصر السيادي ينقضي الصندوق الفرعي في ثلاث حالات: انتهاء مدته مع عدم تجديده، تحقق الغرض الذي تأسس لأجله، أو مواجهته ظروف تحول دون مزاولته نشاطه، ومن ثم أحال للنظام الأساسي للصندوق الفرعي ذاته ضوابط وإجراءات التصفية أو التخارج.

وقد صدرت لائحة النظام الأساسي لصندوق الفرعي مصر الفرعي للخدمات المالية والتحول الرقمي وقررت منح صلاحيات اتخاذ قرار تصفية الصندوق أو مد مدته أو التخارج منه للجمعية العمومية (مجلس إدارة الصندوق السيادي الرئيسي كما قدمنا).

الإشكالية هنا أن منح مهمة الجمعية العمومية لمجلس إدارة صندوق مصر السيادي وإعطاءه الحق في إصدار قرار التصفية قد يوفر غطاء للفساد الإداري إذ كيف يمارس المجلس مهام التنفيذ والرقابة معاً ويمنح حق التصفية دون رقابة من جهة مستقلة أعلى لبيان ما إذا شابت أعمال الصندوق عمليات فساد أدت لتصفيته وهو ما لم يتضح في القانون أو النظام الأساسي.

خاتمة

ما عرضناه من إشكاليات يجعلنا أمام منظومة صناديق مطلقة الصلاحيات، لا تتقيد بأي رقابة دستورية من برلمان أو قضاء أو أجهزة رقابية، كما لا تخضع للنظم الحكومية الطبيعية للدولة بل تحتكم فقط لقانونها الخاص الذي يقصر عن الضوابط اللازمة لهكذا كيانات مالية هامة يحق لها امتلاك وبيع والتصرف بلا قيد أو شرط لأي أصل تختاره من أصول وممتلكات الدولة يصدر به قرار رئاسي بلا رقابة، كما أنها محصنة من التقاضي بشكل يمنع المواطن صاحب المصلحة أو الجهات الرقابية والقضائية من تحريك الطعون والدعاوي بشأن صفقاتها، بجانب حق البيع والتصرف المطلق فإن لها حق الاقتراض والإقراض والرهن والمضاربة، وإصدار السندات والصكوك وبيع الأسهم وإبرام الشركات، ثم في النهاية لها وحدها كمنظومة مغلقة حل وتصفية الصناديق الفرعية أو الصندوق السيادي ذاته بلا أي محاسبة أو ضمانة إعادة الأصول المهدرة، ودون ترتيب عقوبات من أي نوع على المسئولين عن تبديد أموال الصندوق، بل يقوم الصندوق ذاتياً وبإجراءات إدارية بحتة بإبراء ذمة المسئولين بعد كل عام مالي!

وهو ما يجعل الغرض الأساسي من إنشاء الصندوق (تعظيم قيمة الأصول لحساب الأجيال القادمة) محل نظر.

---

الهامش

[1] موقع الهيئة العامة للاستثمار الكويتية https://cutt.us/xPxpS

[2] نشرة صندوق النقد الدولي الإليكترونية الصادرة المنشورة في 4 مارس 2008 حول صناديق الاستثمار الحكومية بعنوان (صندوق النقد الدولي يكثف عمله بصناديق الثروة السيادية.

[3] موقع معهد صناديق الثروة لسيادية https://cutt.us/G2E78

[4] قانون 177لسنة 2018 نشر بالجريدة الرسمية العدد 33 مكرر(أ) 18 أغسطس 2018

[5] قانون 197 لسنة 2020 بتعديل القانون 177 لسنة 2018 منشور بالجريدة الرسمية العدد 39 مكرر(ب) في 27 سبتمبر 2020

[6]أيمن سليمان: تعديلات قانون الصندوق السيادي تشمل تغيير مسماه لإعلاء اسم مصر – جريدة المال https://cutt.us/ATmHX

[7] منشور بالجريدة الرسمية العدد 9 تابع في 28 فبراير 2019

[8] القانون رقم 197 لسنة 2020 بتعديل بعض أحكام القانون 177 لسنة 2018 بإنشاء صندوق مصر منشور بالجريدة الرسمية العدد 39 مكرر (ب) في 27 سبتمبر 2020

[9] نصت المادة 3 من القانون على(يهدف الصندوق إلى المساهمة في التنمية الاقتصادية المستدامة وذلك من خلال إدارة أمواله وأصوله أو أموال وأصول الجهات والكيانات والشركات المملوكة للدولة أو التابعة لها أو التي تساهم فيها التي يعهد إلى الصندوق بإدارتها وفقا للضوابط المنصوص عليها في النظام الأساسي، وتحقيق الاستغلال الأمثل لتلك الأموال والأصول وفقا لأفضل المعايير والقواعد الدولية، وذلك لتعظيم قيمتها من أجل الأجيال القادمة، وللصندوق في سبيل التعاون والمشاركة مع الصناديق العربية والأجنبية النظيرة والمؤسسات المالية المختلفة)

[10]نصت على ذلك المادة 14(يعد الصندوق والصناديق الفرعية والشركات التي يؤسسها الصندوق أو يشارك في تأسيسها من أشخاص القانون الخاص أيا كانت نسبة مساهمة الدولة أو القطاع العام أو قطاع الأعمال العام فيها، ولا يتقيد أي منها بالقواعد والنظم الحكومية)

[11]نصت على ذلك المادة 15 (يشكل مجلس إدارة الصندوق بقرار من رئيس الجمهورية، بناء على عرض رئيس مجلس الوزراء…)

[12] نصت على ذلك المادة 18 (يكون للصندوق جمعية عمومية، تشكل بقرار من رئيس الجمهورية…)

[13] النظام الأساسي بمثابة اللائحة التنفيذية للصندوق والتي أحال القانون لها إيضاح كثير من الاختصاصات

[14] نصت المادتين 14 و 18 من النظام الأساسي على (… وتنتهي عضويتهم بالوفاة أو بقرار من رئيس الجمهورية في أي من الحالات الآتية….)

[15] نصت المادة 2 على (…وتكون له شخصية اعتبارية مستقلة…)

[16] أضيفت بموجب القانون 197 لسنة 2020

[17] نص النظام الأساسي على ذلك ضمن اختصاصات مجلس الإدارة بالبند 5 من المادة 19 (الموافقة على تقارير مراقبي الحسابات…..وعرضها على الجمعية العمومية لاعتمادها)

[18] نص النظام الأساسي على ذلك ضمن اختصاصات الجمعية العمومية البند 4 من المادة 15 (مناقشة واعتماد……وتقرير مجلس الإدارة ومراقبي الحسابات والبيانات المالية الختامية للصندوق والمصادقة عليها)

[19] ورد ذلك بالبند 2 من المادة 18 حيث نصت اختصاصات الجمعية العمومية على (إبراء ذمة أعضاء مجلس الإدارة عن السنة المالية المنتهية

[20] نصت المادة 5 على (لرئيس الجمهورية، بناء على عرض رئيس مجلس الوزراء والوزير المختص نقل ملكية أي من الأصول غير المستغلة المملوكة ملكية خاصة للدولة أو لأي من الجهات التابعة لها إلى الصندوق أو أي من الصناديق التي يؤسسها والمملوكة له بالكامل…)

[21]نقل ملكيات عامة لصندوق سيادي يديره السيسي.. من يحفظ ثروات المصريين؟ موقع الجزيرة https://cutt.us/HmCPP

[22] نصت المادة 6 مكرر على (…يكون الطعن في قرار رئيس الجمهورية بنقل ملكية الأصول أو الإجراءات التي اتخذت بناء على هذا القرار من الجهة المالكة للأصل أو الصندوق المنقول له الملكية دون غيرهما، ولا ترفع الدعاوي ببطلان العقود التي يبرمها الصندوق أو التصرفات التي يتخذها لتحقيق أهدافه، أو الإجراءات التي اتخذت استنادا لتلك العقود أو التصرفات إلا من أطراف التعاقد دون غيرهم…)

[23] نصت المادة 6 مكرر (أ) على (…تقضي المحكمة من تلقاء نفسها بعدم قبول الطعون أو الدعاوي المتعلقة بالمنازعات المنصوص عليها في المادة (6 مكررا) من هذا القانون المقامة من غير الأطراف المذكورين فيها…)

[24] وردت جملة (دون التقيد بالقواعد والنظم الحكومية) في المواد 13 و 14 و 17 من القانون، كما وردت جملة (دون التقيد بالقواعد المنصوص عليها في أي تشريع آخر) في المادة 13

[25] تأسس مبني وزارة الداخلية القديم بلاظوغلي وسط القاهرة في عام 1805، افتتح كمجمع لإدارات الحكومة عام 1951

[26] قرار رئيس الجمهورية رقم 459 لسنة 2020 المنشور في الوقائع المصرية العدد 33 مكرر(ح) في 19 أغسطس 2020 بإزالة صفة النفع العام عن أبعض ملاك الدولة العامة

[27] تشكل الجمعية العمومية برئاسة رئيس مجلس الوزراء وعضوية كل من الوزير المختص (وزير التخطيط حسب نص القانون) والوزيرين المعنيين بالشئون المالية والاستثمار، وأحد نائبي محافظ البنك المركزي، بالإضافة إلى سبعة أعضاء من ذوي الخبرة في المجالات المالية والاقتصادية والقانونية وفي إدارة الصناديق النظيرة والشركات الاستثمارية العالمية يرشحهم رئيس مجلس الوزراء

[28]يشكل مجلس إدارة الصندوق بقرار من رئيس الجمهورية، بناء على عرض رئيس مجلس الوزراء ويتكون من: الوزير المختص (رئيسا لمجلس الإدارة غير تنفيذي) وخمسة أعضاء مستقلين من ذوي الخبرة. ممثل عن كل وزارة من الوزارات المعنية بشئون التخطيط والمالية والاستثمار

[29] وفق المادة 29 من النظام الأساسي لصندوق مصر تلتزم الجمعية العمومية باقتطاع % من الأرباح الصافية لتكوين احتياطي قانوني، يقوم الصندوق بتغطية خسائره منه بقرار من الجمعية العمومية ثم تعويضه بعد ذلك وفق نص المادة 48 من النظام الأساسي.

  الوسوم

أزمات