اللجنة العليا للإصلاح التشريعي: مقصلة التشريع في مصر

تمهيد

خلت مصر عقب الانقلاب العسكري من المجالس التشريعية، حيث صدر في العام 2013 إعلان دستوري بحل مجلس الشوري^[1]، لينضم لمجلس الشعب الذي تم حله في منتصف 2012^[2]، واضطر النظام الجديد لإصدار سلسلة من الأعمال التشريعية الاستثنائية في صورة إعلانات دستورية وقرارات جمهورية أو قرارات بقوانين أصدرها كل من عدلي منصور وعبد الفتاح السيسي بالإضافة لقرارات أصدرها رؤساء الحكومات المتتالية.

واتجه النظام لدعم أدوات التقنين الاستثنائية بفكرة اللجان الحكومية المعنية بشئون التشريع، وهي تقليد مصري قديم، فقد شكل نظام عبد الناصر لجنة وزارية للشئون التشريعية عام 1958^[3] ولجنة عليا لشئون التشريع شكلها نظام مبارك عام 1988^[4] كما شكلت في عهد مرسي لجنة عليا لشئون التشريع تختص بمعاونة الحكومة في مهمتها التشريعية وضبط حركة صدور القرارات، وذلك بقرار رئيس مجلس الوزراء رقم 21 لسنة 2013^[5].

وساير نظام الانقلاب الطريقة التي أُنشئت بها هذه اللجان حيث أنشأ لجنة وزارية لشئون التشريع بالقرار رقم 385 لسنة 2014^[6]، وفي يونيو 2014، ألغيت اللجنة العليا لشئون التشريع التي أنشأتها حكومة قنديل لتحل محلها اللجنة العليا للإصلاح التشريعي التي شكلها السيسي بالقرار رقم 187 لسنة 2014، وهي اللجنة التي أُوكلت لها مهام أكبر واتسعت صلاحياتها في التشريع على غير النسق التي سارت عليه اللجان الوزارية السابقة.

تقدم هذه الورقة تعريفاً لتلك اللجنة، وطبيعتها القانونية، ومراحل تشكيلها، وما حدود دورها، وكيف تعمل، وكيف هيمنت على الشأن التشريعي المصري، ثم تجيب أخيراً عن سؤال: هل هي بديل عن المجالس التشريعية والإدارات القانونية بالمؤسسات المختلفة؟

المبحث الأول: الإطار الشكلي للجنة العليا للإصلاح التشريعي

اللجنة العليا للإصلاح التشريعي لجنة أُنشئت بقرار جمهوري، تتبع رئيس مجلس الوزراء وبرئاسته، ومنذ نشأتها كانت تابعة فنياً لوزارة الشئون القانونية ومجلس النواب، وعمل وزيرها المستشار مجدي العجاتي مقرراً لها، ثم انتقلت إلي وزارة العدل عقب إعادة تنظيم وزارة الشئون القانونية التي أصبحت وزارة شئون المجالس النيابية فقط وانتقلت التبعية الفنية لوزارة العدل ليصبح وزير العدل مقرراً للجنة^[7] فيما أعلن المستشار عمر مروان، وزير شئون مجلس النواب وقتها، وبشكل رسمي أن وزارته لا علاقة لها بالتشريع أو بإعداد القوانين^[8]

الفرع الأول: تشكيل اللجنة

مر تشكيل اللجنة بثلاث مراحل متتابعة، الأولي مرحلة إنشائها والتي جاءت وفق القرار الجمهوري رقم 187 لسنة 2014^[9]، والمرحلة الثانية تمثلت في تعديل تشكيل اللجنة بضم ممثلين عن وزارتي الدفاع والداخلية بقرار رئيس الجمهورية رقم 256 لسنة 2015^[10] ثم ضم ممثل هيئة الرقابة الإدارية لعضوية اللجنة بالقرار رقم 336 لسنة 2015^[11]، ثم جاءت المرحلة الثالثة بإعادة تنظيم اللجنة بالقرار الرئاسي رقم 209 لسنة 2017^([12]).

أولا: تشكيل اللجنة 2014 :

أُسست اللجنة برئاسة رئيس مجلس الوزراء وجاءت عضويتها خليط بين وظائف حكومية بموجب الصفة وشخصيات فنية ذات تخصص، كما يلي: وزير شؤون مجلس النواب والعدالة الانتقالية (مقرراً للجنة ويحل محل رئيس الوزراء حال غيابه)، ووزير العدل، ورئيس مجلس الدولة، ومفتي الجمهورية، ووكيل الأزهر، ورئيس هيئة مستشاري مجلس الوزراء، ورئيس قسم التشريع بمجلس الدولة، ومساعد وزير العدل لشئون التشريع، وثلاثة من أساتذة كليات الحقوق بالجامعات يختارهم المجلس الأعلى للجامعات، واثنين من رجال القضاء بدرجة رئيس استئناف أو ما يعادلها يختارهم مجلس القضاء الأعلى، واثنين من المحامين يختارهم مجلس نقابة المحامين، وثلاثة من رجال القانون من الشخصيات العامة يختارهم رئيس مجلس الوزراء.

ثانياً: إعادة تنظيم اللجنة 2017

أعيد تنظيم اللجنة ليتضمن القرار الجديد مجموعة من المتغيرات الشكلية والعددية بالإضافة لتغيرات في طريقة الاختيار والمسئولية، توجت بدور جديد ومطلوبات أوسع من اللجنة، نبينها في الجدولين التاليين للمقارنة:

جدول (1) يوضح الفروق الشكلية والعددية بين التشكيلين

الجهة	قرار التأسيس 2014	إعادة التنظيم 2017
مقرر اللجنة	وزير الشئون القانونية	وزير العدل
ممثل مجلس الوزراء	رئيس هيئة مستشاري مجلس الوزراء	رئيس أمانة الشئون التشريعية بمجلس الوزراء
عدد أعضاء اللجنة من أساتذة كليات الحقوق بالجامعات	ثلاثة	أربعة
عدد أعضاء اللجنة من رجال القانون من الشخصيات العامة	ثلاثة	خمسة

جدول (2) يوضح الفروق في طريقة الاختيار وجهة الترشيح

الجهة	جهة الاختيار بقرار 2014	جهة الاختيار بقرار 2017
القضاة	مجلس القضاء الأعلى	وزير العدل بموافقة مجلس القضاء الأعلى
المحامين	يختارهم مجلس النقابة	عضوين من أعضاء مجلس النقابة
أساتذة الحقوق بالجامعة	المجلس الأعلى للجامعات	وزير التعليم العالي بموافقة المجلس الأعلى للجامعات
رجال القانون من الشخصيات العامة	رئيس مجلس الوزراء	وزير العدل بموافقة رئيس مجلس الوزراء

يلاحظ على هذا التشكيل عدة ملاحظات جوهرية كالتالي:

• تغير طريقة الاختيار ينم عن هيمنة حكومية، فاللجنة يقودها وزير العدل (مقرر اللجنة) وأصبح وفق التعديل يرشح معظم أعضائها.
• زيادة أعداد الأعضاء من بعض الجهات الفنية (أساتذة الجامعة – رجال القانون من الشخصيات العامة) ينبئ برغبة في توسع اللجنة في المهام التي تقوم بها واتساعها لاستيعاب الأعباء الملقاة على عاتقها.
• لم يتغير عدد القضاة والمحامين في القرارين.

ثالثاً: تسمية أعضاء اللجنة

تم تسمية اللجنة ثلاث مرات في أعوام 2014 و 2017 و 2020، حسب المدة المقررة للعضوية في كل قرار، في الجدول التالي نوضح أسماء الأعضاء (غير أصحاب الصفة) الواردة في كل تشكيل كما يوضح الشخصيات التي استقرت بعضوية اللجنة لأكثر من مرة:

جدول (3) قرارات تسمية اللجنة

الجهة	التشكيل الأول القرار 1205 لسنة 2014	التشكيل الثاني القرار 1886 لسنة 2017	التشكيل الثالث القرار 2068 لسنة 2020	أهم الملاحظات
القضاء	محمد عيد محمد محجوب (نائب رئيس محكمة النقض) حسن السيد بسيوني (الرئيس بمحكمة استئناف القاهرة)	محمد عيد محمد محجوب أسامة إميل إبراهيم باسليوس (رئيس بمحكمة استئناف القاهرة)	محمد عيد محمد محجوب ماجد جبران بطرس (رئيس الاستئناف بمحكمة استئناف القاهرة)	المستشار محمد عيد محجوب شارك منذ تأسيس اللجنة وتم اختياره في الثلاث تشكيلات
المحامون	سامح محمد عاشور (نقيب المحامين وقتها) صابر محمد عمار (أمين عام مساعد اتحاد المحامين العرب)	سامح محمد عاشور ورداني عبد الرحمن التوني (عضو مجلس نقابة المحامين وقتها)	مجدي ناجي سخي (وكيل نقابة المحامين) عمر جلال حسن هريدي (وكيل نقابة المحامين)	سامح عاشور اختار نفسه في عضوية اللجنة أثناء توليه مسئولية النقيب وغادرها عندما ترك المنصب
أساتذة كليات الحقوق	صلاح الدين فوزي محمد (أستاذ القانون العام بكلية حقوق جامعة المنصورة) أحمد عوض بلال (أستاذ القانون الجنائي بكلية الحقوق جامعة القاهرة) عاطف عبد الحميد حسن (أستاذ القانون المدني بكلية الحقوق جامعة عين شمس)	صلاح الدين فوزي محمد أحمد عوض بلال عاطف عبد الحميد حسن ربيع أنور فتح الباب (أستاذ القانون العام بكلية الحقوق جامعة عين شمس)	صلاح الدين فوزي محمد صبري السنوسي أبو العينين (عميد كلية الحقوق جامعة القاهرة) ناجي عبد المؤمن حسن (عميد كلية الحقوق جامعة عين شمس) سليمان عبد المنعم سليمان (أستاذ متفرغ بقسم القانون الجنائي جامعة الإسكندرية)	تم زيادة العدد لأربعة أعضاء استمرار الدكتور صلاح الدين فوزي في التشكيلات الثلاثة استمرار الدكتور احمد عوض بلال لدورتين استمرار الدكتور عاطف عبد الحميد حسن في عضوية اللجنة لدورتين قبل أن يتم اختياره نائباً لرئيس الجهاز التنفيذي الدائم للهيئة الوطنية للانتخابات
رجال القانون من الشخصيات العامة	المستشار منصف نجيب سليمان المستشار هشام فتحي رجب (نائب رئيس محكمة استئناف القاهرة سابقاً) محمد بهاء الدين أبو شقة (المحامي) ومستشار الحملة الانتخابية للسيسي	جمال طه إسماعيل ندا (الرئيس السابق لمجلس الدولة) هشام فتحي رجب صفوت عبد السلام عوض الله (أستاذ الاقتصاد والمالية العامة بكلية الحقوق جامعة القاهرة) محمد بهاء الدين أبو شقة عبدالله مبروك النجار (أستاذ القانون المدني بكلية الشريعة والقانون جامعة الأزهر)	محمد عبد العزيز الشناوي (نائب رئيس المحكمة الدستورية الأسبق) طه عوض غازي (أستاذ فلسفة القانون بكلية الحقوق جامعة عين شمس) فاطمة محمد الرزاز (عميد كلية الحقوق جامعة حلوان) محمد بهاء الدين أبو شقة عبدالله مبروك النجار	تم زيادة العدد لخمسة أعضاء استمرار محمد بهاء أبوشقة في الثلاث دورات استمر المستشار هشام فتحي رجب لدورتين مشاركة الدكتور عبدالله مبروك النجار لدورتين مشاركة الدكتورة فاطمة الرزاز لدورة واحدة غير مكتملة قبل اختيارها نائبا لرئيس المحكمة الدستورية
ممثل القوات المسلحة	صدر قرار لاحق برقم 256 لسنة 2015 بتعديل تشكيل اللجنة وضم ممثل عن القوات المسلحة وتم تعيين اللواء ممدوح شاهين في 15 يونية 2015	اللواء ممدوح عبد الهادي شاهين	اللواء ممدوح عبد الهادي شاهين	شارك اللواء ممدوح شاهين منذ تعيينه في 2015 في الثلاث دورات
ممثل وزارة الداخلية	صدر القرار رقم 256 لسنة 2015 بتعديل تشكيل اللجنة وضم ممثل عن وزارة الداخلية وتعيين اللواء على عبد المولي مساعد وزير الداخلية لقطاع الشئون القانونية)	اللواء سعد محمد احمد سرية (مساعد وزير الداخلية لقطاع الشئون القانونية)	اللواء عبد الفتاح محمد سراج (مدير الإدارة العامة للشئون القانونية بوزارة الداخلية )
ممثل هيئة الرقابة الإدارية	صدر القرار رقم 336 لسنة 2015 بتعديل تشكيل اللجنة وضم ممثل عن هيئة الرقابة الإدارية وتعيين السيد هشام حسين محمود (وكيل هيئة الرقابة الإدارية)	هشام حسين محمود	هشام حسين محمود	شارك السيد هشام حسين محمود في الثلاث دورات

وفق هذا الاستعراض للتشكيل خلال الدورات الثلاث نستطيع تبين الفريق الأساسي للجنة من غير ذوي الصفات والذي يضم الأعضاء الذين شاركوا منذ تأسيس اللجنة وحتي اللحظة وهم (المستشار محمد عيد محجوب نائب رئيس محكمة النقض- الدكتور صلاح الدين فوزي أستاذ القانون العام بكلية حقوق جامعة المنصورة – محمد بهاء الدين أبو شقة المحامي والمستشار القانوني لحملة السيسي الانتخابية – اللواء ممدوح شاهين مساعد وزير الدفاع للشئون الدستورية والقضاء العسكري – السيد هشام حسين محمود وكيل هيئة الرقابة الإدارية)

المبحث الثاني: هيمنة اللجنة العليا للإصلاح التشريعي على أدوات التشريع وصلاحياته

فكرة اللجنة من حيث المبدأ فكرة محمودة، إذ تجمع المتخصصين من الجهات المختلفة الحكومية والقضائية والأكاديمية والنقابية للقيام بمهمة الإعداد التشريعي، وكذا تضم الجهات المعنية بالتنفيذ أو القائمة على إنفاذ القوانين، أو المعنية بالرقابة، فهدف اللجنة هو معاونة الحكومة في مهمة إعداد مشروعات القوانين والقرارات الرئاسية والحكومية لكي تكون أكثر إحكاماً وأقل كلفة وأبعد عن التناقض والتضاد والتكرار، وهي مهمة جديرة بالاحترام.

لكن بنظرة أشمل وعندما نضع في الحسبان باقي مفردات العملية التشريعية، نجد اللجنة قد هيمنت على مهمة الإعداد التشريعي، ومن ثم قامت بالافتئات على الجهات الدستورية الأصيلة المعنية بتلك المهمة، وهي الجهات التي كلفها الدستور بإعداد التشريعات أو مراجعتها أو الإشراف على صياغتها، سواء كانت جهات برلمانية أو قضائية أو تنفيذية، وهذه الهيمنة من جهة اللجنة تضعنا أمام تخوف كبير، فقد تؤدي تلك الهيمنة لإفساد الوسط التشريعي من حيث تريد إصلاحه وتغييب البنية الوظيفية التشريعية التي صنعها الدستور لتلبية متطلبات عدة، فبموجب توزيع العمل والتخصص، يعمل بعض تلك الجهات على التأكد من جودة المنتج التشريعي والاحتياط من التضارب أو التناقض أو التكرار، ويهتم بعضها بالتأكد من مدي اتساقه مع الحقوق والحريات والواجبات التي تغياها الدستور، ويراقب بعضها منظومة السلطة في مجموعها حال التنفيذ، كما يصطدم تركيز المهام في يد لجن حكومية بالتوازن الذي صنعه الدستور بين مؤسسات الدولة المختلفة والذي يعمل على ألا تنفرد إحدى هذه المؤسسات بكافة الصلاحيات، أو تستأثر بكل السلطات، أو أن تصنع لنفسها ما يجب أن يصنعه لها غيرها، وهو ما ينسف مبدأ الفصل بين السلطات وسيادة الدستور واستقرار الوظيفة العامة.

في الفروع التالية نستجلي الشواهد حول هذا التخوف، وما إذا كان قائما بحق أم لا.

الفرع الأول: اختصاصات اللجنة وصلاحياتها

الهدف من إنشاء اللجنة ومهامها:

الهدف المعلن لإنشاء اللجنة يتمثل في مساعدة الحكومة في مهمة إعداد القوانين والقرارات الجمهورية والوزارية كما حدده قرار إنشائها.

لكن باستعراض المهام نتبين أن الأمر أكبر من مجرد معاونة للحكومة في مهمة التشريع ويتعداه للهيمنة الكاملة على أدوات التشريع واختصاصات التقنين واختيار الموضوعات وتحديد أولويات العمل وهو ما قد يتداخل مع مهام البرلمان بغرفتيه.

مهام اللجنة

شمل القرار المنظم لأعمال اللجنة عدة مهام كالتالي:

أولا: إعداد وبحث ودراسة مشروعات القوانين والقرارات الجمهورية وقرارات رئيس مجلس الوزراء اللازم إصدارها أو تعديلها .

ثانيا: بحث ودراسة ومراجعة مشروعات القوانين الرئيسية بهدف تطوير وتجديد التشريعات وتوحيد وتجميع التشريعات المتجانسة.

ثالثا: بحث ودراسة الموضوعات التي يري رئيس اللجنة العليا عرضها عليها

هذه هي المهام التي ذكرها القرار الصادر بتأسيس اللجنة في 2014، زاد عليها قرار إعادة تنظيم اللجنة في 2017 مهام أخري أوسع نطاقاً وأعمق سلطة تتمثل في التالي:

• حيث أعطي للجنة مهمة أكبر تتمثل في (رسم السياسة التشريعية للحكومة، واقتراح إعداد الخطة التشريعية لها بالتنسيق مع الوزارات ذات الصلة)

فبعدما كانت اللجنة تعمل في مهمتها وفق ما تحدده لها الحكومة وتطلبه منها بشكل جزئي تفصيلي، أصبح الأمر برمته خاضعاً لهيمنة اللجنة بشكل كلي إجمالي فاللجنة هي المعنية برسم السياسة التشريعية للحكومة وتعد الخطة التشريعية بالتنسيق مع الوزارات دون دور واضح للحكومة وفق الشكل التقليدي المتعارف عليه في إعداد مشروعات القوانين.

• كما أعطي اللجنة مهمة بحث ودراسة ومراجعة مشروعات القوانين الرئيسية والمكملة للدستور، والتي تشمل حزمة من القوانين المؤثرة بشكل كبير، كالقوانين الرئيسية الكبري (الجنايات- العقوبات – المدني- المرافعات ..) والقوانين المكملة للدستور كقانون المحليات والعدالة الانتقالية ومنع التمييز، وهي قوانين على درجة كبيرة من الأهمية^[13].

اللجان الفرعية

منح القرار اللجنة العليا حق إنشاء لجان فرعية لمعاونتها في المجالات التالية :

• التشريعات الاقتصادية والمالية
• التشريعات الإدارية
• التشريعات الاجتماعية
• التشريعات المتعلقة بالأمن القومي
• تشريعات التقاضي والعدالة
• تشريعات التعليم والبحث العلمي والثقافة
• التشريعات المتعلقة بالعمل والاتحادات والنقابات العمالية
• التشريعات المتعلقة بحقوق الإنسان

ويجوز للجنة تشكيل لجان أخري لدراسة موضوع بذاته ولها الاستعانة بمن تختارهم من الخبراء والمختصين في مجال التشريع.

ومهام هذه اللجان على درجة كبيرة من الأهمية، وتعد موازية لمهام وتسميات اللجان النوعية بمجلس النواب المقررة بلائحته الداخلية^[14] وكذا لجان مجلس الشيوخ المقررة بلائحته الداخلية^[15] وهو أحد الشواهد التي تؤكد هيمنة اللجنة على المهمة التشريعية.

صلاحيات اللجنة

اشتمل القرار على مجموعة من الصلاحيات التي تمثل شاهداً آخر للسيطرة على كل ما يخص التشريع:

• العمل على إعداد قاعدة بيانات تشريعية قومية تشمل جميع التشريعات والأدوات التشريعية المصرية القائمة.
• العمل على إنشاء نظام تقييم الأثر التشريعي يعتمد على تحليل وقياس الآثار الاجتماعية والاقتصادية لأي من التشريعات أو القرارات المقترحة ومقارنة أهدافها بمخاطرها وتكلفة إنفاذها.
• التنسيق بين كافة الوزارات والجهات المعنية بشأن توحيد الرؤي حيال التشريعات الحكومية المقترحة.

الأمانة الفنية

منح القرار للجنة صلاحية إنشاء أمانة فنية يشرف عليها مقررها، تشكل من عدد كبير من القضاة وأعضاء الجهات والهيئات القضائية وأعضاء هيئة التدريس بالإضافة لعدد كافٍ من الموظفين والخبراء المتخصصين.

تقوم اللجنة بأعمال متعددة فنية وإدارة وإجرائية أبرزها إعداد المذكرات والأعمال التحضيرية لكل أعمال اللجنة العليا ما يجعلها الجهاز الأهم والأكبر والمتحكم بشكل كبير في عمل اللجنة العليا^.

الفرع الثانيً: مشروع المقصلة التشريعية

مشروع المقصلة التشريعية، هو مشروع أطلقته اللجنة العليا للإصلاح التشريعي، لتصنيف التشريعات المصرية تمهيداً لتنقيحها ودمج القوانين المتشعبة دون تكرار أو تعارض بين نصوصها بهدف تقليص عدد التشريعات والقيود التشريعية المتضاربة^[16]

وتقوم المنهجية الجديدة التى أعدتها الأمانة الفنية للجنة، على ستة محاور رئيسية^[17]:

1ـ وضع خطة التشريع السنوية التي تسعي إلى ربط أهداف الإصلاح بالجهاز التنفيذي والإداري للدولة

2ـ الحوار المجتمعي والعلمي من خلال موقع اللجنة الإليكتروني

3ـ التنسيق الدوري مع الجهات الحكومية المعنية من خلال نقاط اتصال

4ـ المنهجية الجديدة المقترحة، تستهدف الأمانة إنشاء قسم “قياس الأثر التشريعي”

5ـ إعداد مشروع “المقصلة التشريعية”، لتصنيف التشريعات المصرية وتنقيتها ودمج القوانين المتشابهة داخل تقانين أيسر تصفحا دون تكرار أو تعارض بين نصوصها بهدف تقليص عدد التشريعات والقيود التشريعية المتضاربة

6ـ تأكيد اللجنة على أهمية التواصل مع لجان الإصلاح التشريعي في الأنظمة القانونية المقارنة

تنم هذه الخطة المتكاملة عن استقلال اللجنة بالقرار التشريعي^[18] والهيمنة الكاملة على مدخلاته وحرية الحركة المدعومة من الرئاسة والحكومة^[19] حكومياً ومسكوت عنها برلمانيا^[20]

الفرع الثالث: اللجنة وسحب أدوار المؤسسات التشريعية

وفق قرار إعادة تنظيم اللجنة العليا للإصلاح التشريعي تولت اللجنة كامل الاختصاص الحكومي في إعداد مشروعات القوانين التي تقدمها الحكومة للمجالس النيابية، ولم تكتف بهذه المهمة فحسب بل انتقلت لسحب مهام بعض الجهات المستقرة في العملية التشريعية، أبرز تلك الجهات المعنية بالتشريع يدور الحديث عنها بالبنود التالية.

أولاً: اللجنة ومجلس الدولة

لمجلس الدولة اختصاص مستقر منذ نشأته في أربعينيات القرن الماضي^[21] في مراجعة مشروعات القوانين المقدمة من الحكومة قبل عرضها على البرلمان، ثم مراجعة صياغتها بعدما ينتهي البرلمان من إقرارها، وهذه الاختصاصات وجوبية بنصوص الدساتير^[22] والقوانين المتعاقبة وهو ما أوضحته بجلاء لائحة مجلس الدولة الداخلية التي تم إقرارها في 2011^[23] حيث نصت المادة 97 منها على التالي: (على كل وزارة أو مصلحة قبل استصدار أي قانون أو قرار من رئيس الجمهورية ذي صفة تشريعية أو لائحة أن تعرض المشروع على قسم التشريع لمراجعة صياغته ولا يغني عن ذلك القيام بمراجعة مشروعات بمعرفة أي جهة أخري)

ونصت المادة 101 على (إذا رأت الجهة الإدارية طالبة المراجعة إجراء أي تعديلات على المشروع بعد مراجعته وختمه بخاتم قسم التشريع فعليها أن تعيد أصل المشروع بالكامل إلي القسم حتي يتم إفراغ التعديل في الصيغة القانونية الملاءمة وإعادة ختمه بما يفيد اعتماد القسم للتعديل)

المادتان أوضحتا اختصاصاً وجوبياً لمجلس الدولة في مراجعة مشروعات القوانين.

اختصاص مجلس الدولة في المراجعة

في القرار الأول لإنشاء اللجنة أقر آلية مراجعة مجلس الدولة لمشروعات القوانين التي تفرغ منها اللجنة حيث نصت المادة السادسة من قرار إنشاء اللجنة نسخة 2014 على (تقدم اللجنة مشروعات القوانين والقرارات الجمهورية وقرارات رئيس مجلس الوزراء التي تفرغ من إنجازها إلي مجلس الوزراء لعرضها على قسم التشريع بمجلس الدولة لمراجعتها تمهيداً لاتخاذ الخطوات التشريعية اللازمة بشأنها)

إلغاء اختصاص مجلس الدولة بالمراجعة

وفق قرار إعادة التنظيم اللجنة نسخة 2017 ألغيت اختصاصات مجلس الدولة في المراجعة حيث نصت المادة الثامنة على (تقدم اللجنة مشروعات القوانين والقرارات الجمهورية وقرارات رئيس مجلس الوزراء التي تفرغ من إنجازها إلي مجلس الوزراء تمهيداً لاتخاذ الخطوات التشريعية اللازمة بشأنها) وحذفت جملة (لعرضها على قسم التشريع بمجلس الدولة لمراجعتها)، وهذا إفصاح واضح عن الرغبة في استبعاد مجلس الدولة من عملية مراجعة التشريعات، وما يمثله ذلك من خطورة، فقسم التشريع بمجلس الدولة يضم خبرات فنية عالية ودولاب عمل عالي المستوي في التخصص.

ينضم هذا الاستبعاد لإجراء سابق مماثل حيث حرمت تعديلات الدستور في 2019 مجلس الدولة من القيام بمهمة صياغة القوانين^[24] وأجري البرلمان الحالي تعديلات على لائحته الداخلية حيث ألغي وجوبية عرض مشروعات القوانين على مجلس الدولة واستعاض عن ذلك باختصاص جوازي لرئيس المجلس في العرض على مجلس الدولة أو إصدار القانون دون العرض وهو ما يعني بشكل أوضح غل يد مجلس الدولة عن مراجعة أو صياغة القوانين قبل إصدارها والاكتفاء بإجراء شكلي بمراجعة مشروعات الحكومة دون مراجعة المنتج النهائي الذي يصدر به القانون، والذي كان يضمن عدم التضارب بين التشريعات.

ثانياً: اللجنة ودور مجلسي النواب والشيوخ

مهام كثيرة تتقاطع فيها أعمال اللجنة مع مهام المجالس النيابية، لكن أهمها هنا ما أوكل للجان الفرعية من القيام بإجراء حوار مجتمعي بشأن مشروعات القوانين والقرارات وإعدادها لمشروع نهائي متضمن نتائج الحوار، بالإضافة لما أوكل إليها من تقييم الأثر التشريعي للمشروع المقترح ورفع المشروع في صيغته المقترحة إلى اللجنة العليا لمناقشته.

ومهمتي الحوار المجتمعي وتقييم الأثر التشريعي من الاختصاصات الصميمة لمجلسي النواب والشيوخ.

ثالثا: اللجنة ودور لجنة الشئون الدستورية والتشريعية بمجلسي النواب والشيوخ

تضمنت اختصاصات اللجنة تداخلاً مع اختصاص لجنة الشئون الدستورية والتشريعية بمجلس النواب، فاللجنة حسب نص قرارها تختص ببحث ودراسة ومراجعة مشروعات القوانين الرئيسية والمكملة للدستور وتجديد التشريعات بما يتوافق مع الدستور، وهي ذات اختصاصات لجنة الشئون الدستورية والتشريعية حسب لائحة مجلس النوب الحالية حيث نصت بالمادة 44 منها على اختصاص اللجنة بتطوير القوانين والتشريعات المكملة للدستور، كما نصت لائحة مجلس الشيوخ بالمادة 46 على اختصاصها بأخذ الرأي في القوانين المكملة للدستور والتشريعات المتعلقة بالجهات والهيئات القضائية، وهو ما يسبب تداخلاً في هذه المسحة بين اللجنة من جهة ولجان مجلس النواب والشيوخ من جهة أخرى، ويبدو من واقع الحال أن لجنة الإصلاح التشريعي قد استأثرت به، فالكم الذي أصدره المجلس خلال دورتيه من 2016 حتي الآن لا ينم عن نقاش متقن أو هادئ داخل البرلمان أو لجانه بقدر ما اقتصر دوره على إصدار القوانين التي أحيلت له من الحكومة من نتاج عمل لجنة الإصلاح التشريعي كما سنوضحه في قسم آخر من هذه الدراسة.

رابعا: اللجنة ووزارة الشئون القانونية والمجالس النيابية

أنشأت اللجنة في ظل حكومة 2014 التي كان ضمن تشكيلها وزارة (الشئون القانونية ومجلس النواب) وكانت تبعية اللجنة الفنية لهذه الوزارة التي تولاها وقتها المستشار مجدي العجاتي رئيس مجلس الدولة الأسبق والذي عمل مقررا لها، لكن الوزارة نفسها قد تغيرت تسميتها ومهمتها في تعديل وزاري لاحق قصر مهمتها وتسميتها على ( وزارة المجالس النيابية) التي صرح وزيرها بعدم اختصاص وزارته بالتشريع لتنتقل لجنة الإصلاح التشريعي بعدها لولاية وزارة العدل كما ذكرنا في لمبحث الأول.

وهو ما يعني حلول اللجنة محل اختصاص التشريع الذي كانت تختص به وزارة الشئون القانونية قبل تغيير مهمتها.

خامسا: اللجنة ودور اللجنة الوزارية للشئون التشريعية

أصدرت الحكومة قرار في مطلع عام 2014 قرار وزاري برقم 385 ⁽[25]⁾ بتشكيل اللجنة الوزارية للشئون التشريعية برئاسة وزير العدل وعضوية وزير شئون مجلس النواب والعدالة الانتقالية ورئيس هيئة مستشاري مجلس الوزراء، وفوض القرار اللجنة في دعوة الوزراء المعنيين عند مناقشة الموضوعات ذات الصلة بنطاق عملهم.

وهو ذات الاختصاص الممنوح للجنة العليا للإصلاح التشريعي في التنسيق بين الوزارات والجهات المعنية بشأن توحيد الرؤي حيال التشريعات الحكومية المقترحة.

وهذا تداخل واضح بين عمل لجنتين حكوميتين يعملان بذات المهام دون أن تلغي إحداهما الأخرى، فقرار لجنة الإصلاح التشريعي قد ألغي بالفعل بعض اللجان التي تعمل في ذات الاختصاص، إلا أنه لم يشمل بالإلغاء اللجنة الوزارية للشئون التشريعية وهو ما يعني بقائها وقيامها بمهمتها رغم التضاد.

سادساً: اللجنة وإدارة التشريع بوزارة العدل

ورد بتعريف إدارة التشريع بموقع وزارة العدل أنها (تختص إدارة التشريع بوزارة العدل بدراسة وإعداد وصياغة مشروعات القوانين، وإبداء الرأي فيما يرد إليها مــن اقتراحات وملاحظات علـى مشروعات القوانين التي تتقدم بهـا كافة الوزارات والهيئات العامة، كما تختص بتمثيل وزارة العدل فـي مجلس النواب ومناقشة مشروعات القوانين المعروضة عليه وإبداء وجه الرأي فيها مـن خلال اللجان التشـريعية التي يعـد لانعقاد أعمالهـا وجلسـاتها بالتنسـيق مـع رئيـس اللجنـة، وتلقـي كافـة المقترحـات الـواردة مــن رئيــس الجمهوريــة وأعضــاء المجلــس التشــريعي والــوزارات والهيئــات والجهــات المعنيــة بشــأن القــرارات بقوانيــن وعرضهـا علـى اللجـان ذات الصلة) وينطبق وصف الإدارة بهذه الكيفية على أعمال اللجنة وهو ما يعني ازدواج في المهام بين جهتين حكوميتين.

كما ينطبق على أمانة الشئون التشريعية بمجلس الوزراء والتي تعمل على ذات المهام والاختصاصات.

سابعاً: الازدواج الإداري والمالي

الكادر الإداري الذي عينته الدولة لمعاونة اللجنة العليا كادر كبير فبجانب الأعضاء أنشأت أمانة فنية وعدد كبير يعاونها من الموظفين والخبراء والإداريين والسكرتارية، وهذا جهد إداري كبير يستلزم ميزانيات ورواتب ومصروفات، فللجنة ميزانية مالية مستقلة يحددها مجلس الوزراء ضمن ميزانيته وينفرد مقرر اللجنة بسلطة الصرف منها وله تنظيم أعمالها وشئون موظفيها وتحديد مكافآت المنتدبين إليها.

من جانب فهذا تخصص مالي فضفاض تمتلكه اللجنة، كما أنه يحمل ازدواجاً في الصرف لوجود جهات عدة تمارس ذات المهام التشريعية ذكرنا أهمها في هذا المبحث وهذه الجهات فيها كادر وظيفي كبير له خبرات ممتدة كما أن له ميزانيات ضخمة مستقطعة من الجهات المختلفة بالدولة، وهو ما يمثل ازدواجاً إدارياً في الموارد البشرية والمالية.

خلاصة

استحوذت لجنة الإصلاح التشريعي على مهمة التخطيط للتشريع الحكومي، واتضح دورها الكبير في تغيير عدد كبير من التشريعات خلال الفترة من 2014 حتي اليوم، قبل تشكيل البرلمان وخلال انعقاده.

يتضح ذلك من إحصائيات البرلمان التي أصدرها مؤخرا فعلى سبيل المثال أقر البرلمان في دورة 2016 – 2020 عدد يضاهي الـ900 قانون، بخلاف ما أقره المجلس في بداية انعقاده من الموافقة على اعتماد 342 قرار بقانون أصدرها عدلي منصور والسيسي قبل انعقاد البرلمان^[26]

ويسير برلمان 2021 على نفس وتيرة برلمان 2016 وربما ينافسه، حيث أصدر تقريرا بإنجازاته خلال عام 2021 أعلن فيه عن إصدار 178 قانون والموافقة على 47 اتفاقية ^[27] غير أعمال البرلمان الأخرى من طلبات الإحاطة والأسئلة البرلمانية والاقتراحات، معدل الإصدار خلال الفترة يدعونا للتأمل، فبقليل من العمليات الحسابية وفق الإحصائيات التي أعلنها تقرير مجلس النواب يتضح أن البرلمان يصدر قانون كل 30 دقيق من وقت البرلمان وهو مؤشر خطير ينم عن تسرع غير مبرر في إصدار التشريعات من جهة، ومن جهة أخري ينم عن جهد خارج أسوار البلمان تتضح فيه بجلاء أدوار اللجنة العليا للإصلاح التشريعي ولجانها الفرعية المتفرغة لمهمة التشريع خاصة وأن كل القوانين الصادرة هي مشروعات حكومية ولم يتم إقرار أي قانون مقدم من 10% من الأعضاء المقررة بلائحة المجلس، والتقنين الحكومي مهمة حصرية للجنة الإصلاح التشريعي.

نحن إذاً أمام لجنة حكومية النشأة يختص بتخطيط السياق التشريعي وأولوياته وموضوعاته، كما تستأثر بمهام تشريعية تزاحم فيها المجالس الدستورية المختصة بالتشريع، والأجهزة القضائية الراسخة في التقنين، والإدارات القانونية الحكومية المستقرة في الخبرة التشريعية، وتحوز رعاية خاصة من كافة أجهزة الدولة، وتذهب بما تقره من مشروعات للحوار المجتمعي وقياس الأثر التشريعي، فهي لجنة ذات اختصاصات إلهية مقدسة لا يدانيها أحد ولا يشرف عليها أحد كما لا يستطيع أن يقف أمام سلطانها أحد، وتتجرأ على القوانين الأساسية كقوانين الإجراءات الجنائية والمرافعات والعقوبات لتستحدث فيها أحكاماً وأوضاع قانونية تربك القوانين وتحقق أجندة مبهمة غير مرضية لخبراء القانون والمجتمع على السواء.

---

الهامش